近期發(fā)生的一系列校車事故引起中國政府和民眾對校車安全問題的高度關(guān)注。

　　其他國家的經(jīng)驗表明，三個關(guān)鍵因素決定了校車安全運行：一、合理的校車設計和養(yǎng)護;二、校車駕駛員的資格認證和在職培訓。三、確保符合安全標準的監(jiān)管框架。此外，還需建立一個統(tǒng)一的制度框架明確規(guī)定中央和地方各級政府的職責。最后，需設置專項資金，以確保使用校車的中小學生都享有可靠的、可持續(xù)的、安全的校車服務體系。

　　本文通過對中國校車安全現(xiàn)狀的觀察，對中國校車服務體系的改善和運營提出了若干建議。

　　本文認為，通過改變校車制度框架，加強校車安全的法律監(jiān)管和執(zhí)法，增進安全意識的宣傳和深化，可以有效地提高中國的校車安全。通過實施目標明確、各階段分工清晰的全國校車安全規(guī)劃，可以有效地改善中國校車安全現(xiàn)狀，讓乘坐校車的中小學生每天都能夠安全地上下學。

　　校車安全的必要性不言而喻。

　　英國等許多國家都將學生的校車接送，看作是中小學教育體系的一項責任。在美國，教育人士認為校車接送是“通向教育的大門”，是“社會經(jīng)濟的均衡器”。在這些國家以及其他許多國家，強有力的政府領(lǐng)導是確保安全、高效和財政上可持續(xù)的校車接送服務的關(guān)鍵。

　　在多數(shù)發(fā)達國家里，校車是上學的首選交通工具。校車經(jīng)濟實惠，行車路線和站點靈活，也相對安全。并且，長期以來在校車制度管理、校車運營、駕駛員培訓等方面都已形成制度化。此外，具有固定外觀和操作程序的全國標準化校車體系，能夠有效地提高社會對學生上下學的交通安全意識和關(guān)注程度。

　　本文探討了若干發(fā)達國家的校車管理運營模式，并在此基礎(chǔ)上為中國如何改善校車安全提出了建議。

　　國際經(jīng)驗

　　美國、加拿大、新西蘭等國家在提供校車接送服務方面具有多年的經(jīng)驗。

　　在美國，校車接送兒童上下學已有近百年的歷史。美國每天有約2500萬中小學生乘坐校車，有近48萬輛校車在運行。美國國家公路交通安全管理局(NHTSA)根據(jù)在正常上下學時間學齡兒童的交通死亡人數(shù)進行比較分析，認為校車的安全性要比私家車高87倍。

　　是什么因素保障了校車體系的安全性?業(yè)內(nèi)專家一致認為，校車安全取決于校車的設計和維護保養(yǎng)、校車駕駛員的資質(zhì)和對安全交通行為的監(jiān)管框架。此外，還需要有適當?shù)捏w制安排和資金保障，才能確保一個成功和安全的校車交通系統(tǒng)。

　　校車的設計、建造和保養(yǎng)

　　美國和加拿大根據(jù)大量的研究和測試結(jié)果所做的設計，使校車能夠承受相當于或大于其本身重量的沖擊力。

　　安全的校車在規(guī)格尺寸和類型上可能有所不同，但都須具備一定的外部和內(nèi)部安全特征。比如，在校車內(nèi)部要為每個學生提供設有安全帶的座位。另外，北美的校車還規(guī)定了座椅靠背的最低高度，確定了可允許的噪音等級和空氣質(zhì)量水平。

　　在外觀方面，校車宜采用標準的設計和統(tǒng)一的顏色，比如，美國和加拿大采用標志性的“黃色校車”就是一個很好的例子。加上閃爍的燈光、位于車身側(cè)面的“停車信號臂”和“校車”字樣等，可以確保校車在車流中易于被識別和避讓。此外，校車須能在發(fā)生翻車和側(cè)面碰撞時保護乘客少受傷害。美國和加拿大根據(jù)大量的研究和測試結(jié)果所做的設計，使之能夠承受相當于或大于校車本身重量的沖擊力。在美國，在《聯(lián)邦機動車安全標準》中至少有九條與校車“耐撞”性能(即承受撞擊的能力)相關(guān)的規(guī)定。此外，燃油系統(tǒng)的設計應減少溢油起火的可能性。校車的設計還應能照顧到殘疾學童。

　　校車的持久安全要通過適當?shù)能囕v養(yǎng)護來保障。在美國和加拿大，校車服務運營商在校車制造廠家的協(xié)助下，采用系統(tǒng)的維護保養(yǎng)計劃，駕駛員每天發(fā)車前和收車后都要進行車輛檢查，每年還要對車輛進行一次全面檢查，發(fā)現(xiàn)任何機械問題，都要及時向維修人員報告。

　　駕駛員資質(zhì)和培訓

　　崗前培訓和經(jīng)常性的在職培訓，都是必不可少的。

　　妥善地選拔和培訓校車駕駛員，包括崗前培訓和經(jīng)常性的在職培訓，都是必不可少的。根據(jù)美國校車運輸全國代表大會的建議，駕駛員的選拔和續(xù)聘的依據(jù)，包括書面申請、面試、就業(yè)記錄和駕駛記錄審查、毒品和酒精測試、犯罪記錄審查、體檢、駕駛技能測試以及年度員工考核。

　　此外，受聘的校車駕駛員在上崗前須接受崗前培訓和一系列的考試，包括課堂培訓和上路培訓，還要通過筆試和駕駛技能測試，以證明自己充分掌握了有關(guān)政策、交通法規(guī)和駕駛技能，才能開始駕駛校車接送學生。

　　上崗之后，經(jīng)常性的在職培訓可以確保校車駕駛員保持駕駛水平，并及時了解新的交通法規(guī)和操作程序。例如，在葡萄牙，校車駕駛員須接受有關(guān)教學法相關(guān)內(nèi)容、法律法規(guī)和校車操作等方面的培訓。德國采用計算機化的培訓課程，內(nèi)容包括不良駕駛的影響(如疲勞駕駛)、如何調(diào)節(jié)休息和駕駛時間、如何處理特殊情況等。美國國家公路交通安全局則制定了一整套定期培訓和測試的綜合方案。

　　監(jiān)管框架

　　在美國，地方和州政府的官員以及學校管理人員與執(zhí)法機構(gòu)一起確保有關(guān)校車、校車路線和學區(qū)交通安全法律法規(guī)的執(zhí)行。

　　許多國家建立了針對校車設計、駕駛員資質(zhì)和駕駛員安全行為的監(jiān)管框架。例如，澳大利亞、比利時和德國的法規(guī)要求校車在讓學生上下車前，應先用警示信號提醒周圍車輛，而周圍車輛必須放慢車速。新西蘭規(guī)定校車周圍車輛的最高時速不得超過20公里。日本和英國規(guī)定車輛經(jīng)過校車時，必須減速慢行。美國和加拿大的法律則規(guī)定在中小學生上下校車時，雙向行駛的車輛都必須停車等候。

　　在學校周邊的鄰近地區(qū)，還可能有其他適用的相關(guān)規(guī)定。比如，許多國家規(guī)定，在學校上課時間，由于兒童們可能在上下校車，步行去教室，或者在學校附近玩耍，在此期間車輛在學校區(qū)域內(nèi)必須減速慢行。

　　嚴格執(zhí)法至關(guān)重要。在美國，地方和州政府的官員以及學校管理人員與執(zhí)法機構(gòu)一起確保有關(guān)校車、校車路線和學區(qū)交通安全法律法規(guī)的執(zhí)行。

　　制度框架

　　在美國，雖然聯(lián)邦政府提供了指導性的校車標準和駕駛員資質(zhì)規(guī)定，但各州可以根據(jù)當?shù)氐牡乩怼⒄魏徒?jīng)費情況綜合考慮，完善或超越校車的國家標準。

　　一些發(fā)達國家已經(jīng)建立了適合本國國情的校車運行管理體制。

　　對于校車標準的制定、運營許可證發(fā)放和服務運營商的監(jiān)督，新西蘭采取了一種在國家層面集中管理的制度框架。新西蘭交通運輸部特設車輛認證部門，負責組織車輛的檢查和認證，由一個專門的車輛檢測服務處與新西蘭交警部門協(xié)作具體承辦和執(zhí)行。交警部門還積極針對中小學生開展乘車安全和車輛行為的宣傳教育，并嚴格執(zhí)行車輛和駕駛要求。新西蘭汽客車聯(lián)合會是一個全國性的協(xié)會，代表校車運營公司與教育部開展對話協(xié)商，同時向其成員通告最新的法規(guī)要求。

　　美國建立的是一種分級管理的制度框架。雖然聯(lián)邦政府提供了指導性的校車標準和駕駛員資質(zhì)規(guī)定，但各州可以根據(jù)當?shù)氐牡乩怼⒄魏徒?jīng)費情況綜合考慮，完善或超越校車的國家標準。在各州內(nèi)，學區(qū)負責對校車服務的管理，包括雇傭司機，規(guī)劃路線，組織駕駛員培訓，對車輛進行養(yǎng)護，或者將學生接送服務承包給私人運營商。如果校車接送服務超過州政府或聯(lián)邦政府的標準，由當?shù)貙W區(qū)補貼費用差異。校車服務體系也會得到一些行業(yè)內(nèi)倡導型團體和其他利益相關(guān)群體的進一步支持和贊助。

　　校車的融資和運營模式

　　在許多發(fā)達國家，校車的運營經(jīng)費由地方財政或國家財政承擔，或由兩級政府分擔。

　　學校的校車服務費用，包括校車的購置費或租賃費、車輛保養(yǎng)費、駕駛員的培訓費和工資，可能在學校預算中占很大的比例。在許多發(fā)達國家，校車的運營經(jīng)費由地方財政或國家財政承擔，或由兩級政府分擔。

　　在日本，地方政府使用地方教育預算支付校車費用，不過對于偏遠地區(qū)的學校，教育部可使用國家預算承擔不高于50%的校車費用。有兩種運營模式供地方政府選擇使用：一種是地方政府直接購買校車，聘請校車司機;另一種是將校車服務承包給運輸公司。不過，無論采取哪一種模式，都需要有一個當?shù)氐慕逃瘑T會負責對校車駕駛員和運輸公司進行管理和監(jiān)督。

　　在英國，每年的校車經(jīng)費接近10億英鎊(16億美元)，由地方和中央財政共同負擔。在澳大利亞，如果是由學校以外的實體提供校車服務，政府則補貼交通費用。家住郊區(qū)和農(nóng)村的學生通常乘坐公交車或火車，有的乘坐私營客運公司提供的專車。家住市內(nèi)的學生乘坐國有專線服務大巴或公交車，或者搭乘“學校專用”服務車輛。在沒有私營公司提供校車服務的情況下，一些私立學校會擁有自己的校車。

　　在美國，盡管學區(qū)可以從州政府獲得一些經(jīng)費支持，但學區(qū)不僅要負責對校車服務的管理，還要負責籌措校車服務的經(jīng)費。

　　中國方面

　　與許多發(fā)達國家相比，中國學校提供交通服務的歷史較短。

　　達標校車有限

　　如今，在中國約200多萬輛校車中只有28.5萬輛經(jīng)過正式注冊，而注冊的校車中只有少部分完全符合安全標準。

　　中國的校車服務大約開始于15年前。在上世紀90年代，第一批私立學校開始提供校車服務。如今，中國約有200多萬輛校車，接送1.5億中小學生中的部分學童上下學。然而，這些校車中只有28.5萬輛經(jīng)過正式注冊，而注冊的校車中只有少部分完全符合安全標準。

　　盡管沒有中國校車交通事故的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但最近媒體報道的校車事故顯示校車的交通安全記錄堪憂。例如，在2011年的最后幾周里，41名中小學生在校車交通意外中喪生，其中包括：在甘肅省，一輛幼兒園校車與一輛運煤大貨車相撞，這輛九座面包車上載有64名幼兒，死亡19人。此后不久，江蘇省一輛校車發(fā)生側(cè)翻入溝，15名兒童喪生。在第三起事故中，云南省一架拉載學生的馬車與一輛卡車相撞，兩名小學生殞命，20人受傷。三天后，還是在云南，一輛用作校車的中巴在超載行駛途中墜崖，5名初中生遇難。

　　2010年制定的作為國家標準的《校車安全技術(shù)條件》，作出了一定程度的規(guī)定，但由于實施與執(zhí)法成本高昂，能夠達到標準的校車有限。

　　改善校車安全的決心

　　《校車安全管理條例(草案)》顯示出政府改善校車安全的決心，但還可以借鑒其他國家的經(jīng)驗更上一層樓。

　　甘肅校車事故發(fā)生后，中央緊接著出臺了《校車安全管理條例(草案)》征求意見。新《條例》在原有標準的基礎(chǔ)上，提高了對農(nóng)村地區(qū)的校車管理和財政資助問題的針對性，改善了的校車質(zhì)量標準，進一步明確了機構(gòu)職能，規(guī)定了校車的通行優(yōu)先權(quán)，邁出了改善校車交通安全重要的第一步。(注：2012年3月5日，國務院總理溫家寶在十一屆全國人大五次會議作政府工作報告時指出，加強校車安全管理，確保孩子們的人身安全。這是校車安全管理問題被首次寫入政府工作報告。3月28日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，審議并原則通過《校車安全管理條例(草案)》。)

　　新《條例》高度關(guān)注農(nóng)村地區(qū)的校車交通服務和城市的公共交通發(fā)展。農(nóng)村地區(qū)運營校車所需經(jīng)費要依靠中央和地方政府的財政支持、稅收優(yōu)惠和捐贈。地方政府在校車交通安全方面承擔主要責任，當?shù)亟痪块T的職責是車輛檢查、駕駛員登記、杜絕非法客運車輛的使用等。各有關(guān)部門(交通運輸部、工業(yè)和信息化部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局、質(zhì)量監(jiān)督總局等)負責監(jiān)督和協(xié)助當?shù)卣徒痪块T。最后，學校負責校車的日常運行。該《條例》還規(guī)定，校車在搭載學生時，享有通行優(yōu)先權(quán)，并可使用公交車道。與其他國家的規(guī)定相似，當校車停車和學生下車時，后面的車輛必須停車等待。此外，新《條例》還規(guī)定，校車駕駛員須有3年以上的駕駛經(jīng)驗，年齡在60歲以下。

　　雖然新《條例》向前邁了一大步，顯示出政府改善校車安全的決心，但還可以借鑒其他國家的經(jīng)驗更上一層樓。具體來說，中國的校車交通體系目前缺乏一些重要元素，比如，建立由單個部門牽頭、其他相關(guān)部門協(xié)助并且責任明確的制度框架;滿足各種不同需求的校車車型的相關(guān)技術(shù)標準、兼顧可行性和可持續(xù)性的籌資機制和養(yǎng)護策略，以及詳細的駕駛員資質(zhì)審查和培訓要求。

　　五條建議

　　建議制定全國校車交通安全規(guī)劃，規(guī)劃中要包括新的法律法規(guī)何時批準和實施，以及符合新的國家標準的校車何時投入使用。

　　以最近發(fā)布的新《條例》為基礎(chǔ)，借鑒國際經(jīng)驗，我們建議中國可以采取以下具體舉措來進一步改善校車交通安全。

　　1.調(diào)整校車交通的制度框架：采取在國家層面由一個主導部門(如教育部)牽頭、各交通技術(shù)、監(jiān)管和執(zhí)法機構(gòu)提供支持的統(tǒng)一的管理模式，這樣有助于加強指導，改善標準的制定和落實。通過調(diào)整制度框架，明確省、市和學校等各相關(guān)層面的利益相關(guān)方的職責劃分。為了保障全國性校車系統(tǒng)的運行和維護經(jīng)費，需要有專項資金來源。可以探討的融資方式包括中央財政資金，或者通過中央或省市級政府給學校提供補貼。在學校或地方政府層面上，可以探討更有效的財政管理方式，比如，外包給民營企業(yè)，或從校車經(jīng)銷企業(yè)租用，或購買并運營自己的校車隊。最后，可以探索一些具有創(chuàng)新性的校車管理辦法，比如在非高峰時段或?qū)W校放假期間將校車租賃給其他人使用(條件是要保證某些服務標準或所有的保養(yǎng)要求)，也有助于保證農(nóng)村地區(qū)校車運營的財政可持續(xù)性。

　　2.對校車設計和運營進行監(jiān)管：新《條例》可補充制定一套具體的校車基本標準和要求(比如，易于識別的外觀顏色、聲音和視覺報警裝置、防撞擊翻滾的防護裝置、標準安全帶等)，所有校車制造廠家和經(jīng)營服務方都必須遵守這些最低要求。在基本標準之上，再提出指導性意見以幫助校車服務經(jīng)營機構(gòu)進一步提高校車安全標準。校車的基本標準應具備一定的靈活性，容許不同的校車類型和規(guī)格尺寸，以適應中國農(nóng)村和城市街區(qū)不同的路況、地形和運力需求。車輛登記、定期檢查和生產(chǎn)廠商的保養(yǎng)建議可以納入新的監(jiān)管框架。關(guān)于駕駛員的規(guī)定也可以制定一套基本的和首選的資質(zhì)標準，在執(zhí)法與靈活性之間保持適度平衡，規(guī)定與駕駛員既有經(jīng)驗相符合的崗前和在職培訓，并建立監(jiān)測評價制度。

　　3.制定全國校車交通安全規(guī)劃：為了確保校車安全工作的推進，規(guī)劃中要制定階段性的目標，包括新的法律法規(guī)何時批準和實施，以及符合新的國家標準的校車何時投入使用。規(guī)劃還應明確提出減少校車事故和傷亡人數(shù)的目標，具體規(guī)定如何監(jiān)測和評估進展情況。在高風險的交通要道開展示范項目，可以有助于對一些做法進行試點，以利今后在其他地方推廣。

　　4.積極的交通安全執(zhí)法：通過當?shù)亟痪趯W校周邊地區(qū)建立系統(tǒng)的街區(qū)交通管理制度，包括交通安寧化措施、減速要求、交通燈和警示信號等。制度一旦建立之后，就要教育和責成交警和其他執(zhí)法機構(gòu)必須嚴格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，包括對校車的檢查和駕駛員資格認證。可以通過法律，規(guī)定在校車停車或預備停車上下學生時，其他任何車輛超越校車(或者不讓道)均屬違章。在學校正常上課時間內(nèi)，應降低學校區(qū)域內(nèi)所有機動車輛的限速。

　　5.開展全國范圍的校車安全宣傳活動：在加強立法和行政監(jiān)管工作的同時，鼓勵媒體和利益相關(guān)群體開展和支持校車交通安全宣傳活動，提高全社會對新的國家校車安全條例和標準、校車要求、駕駛員資格和學校周邊地區(qū)交通規(guī)則的認知和意識。

　　通過舉國上下共同努力實施“教育優(yōu)先”、“以人為本”的國策，結(jié)合提高意識和加強執(zhí)法，中國必將在改善校車安全方面取得新的突破。顯而易見，行動的時候到了。

　　注：

　　本文作者鄧斐，系世界銀行華盛頓總部東亞可持續(xù)基礎(chǔ)設施局高級交通專家，任東亞及太平洋地區(qū)道路安全協(xié)調(diào)專員。杰弗里·庫爾根(Geoffrey J. Kurgan)，系世界銀行華盛頓總部東亞可持續(xù)基礎(chǔ)設施局交通顧問。

　　美國學生運輸協(xié)會執(zhí)行董事邁克爾·馬丁(Michael Martin)、全美校車理事會創(chuàng)始成員戴維·希爾曼(David Hillman)、世界銀行華盛頓總部交通專員張靖一對本文亦有貢獻。

　　本論文為《中國交通運輸專題系列》之五。該系列論文旨在分享中國交通運輸行業(yè)的改革經(jīng)驗。如有反饋意見，請聯(lián)系世界銀行鄧斐(fdeng@worldbank.org)。

　　本論文的任何研究結(jié)果、詮釋和結(jié)論均為作者個人意見，不代表世界銀行的觀點。世界銀行與作者無法保證本文中所包含的任何數(shù)據(jù)或其他信息的準確性，并對其使用的任何后果不承擔責任。